顺昌道路交管服务可持续全面发展

 

 
 
作为政府组成部门的公安机关承担着道路交通安全管理服务职能，它的“三基”建设着力点或者说目标任务是什么，显然，就是实现道路交通安全管理服务工作可持续全面发展，“发展才是硬道路”，发展的前提来源于发展的基础要牢固，否则，基础不牢地动山摇。党的十七大报告提出“多干打基础、利长远的事”，今年是公安部提出的公安“三基”建设的关键年，如何深化农村道路交通安全管理服务，或者说如何构建道路交通安全管理服务全面可持续发展的模式，是当下落实科学发展观构建和谐社会必须认真研究的问题。顺昌县公安局交警大队在这方面进行了积极的实践探索并取得了一定的成效，他们创新道路交通管理理念，树立了以人为本的服务理念；深化道路交通管理体制改革，形成了以政府主导，派出所参与，法制部门与部门法制共同监督，全社会共抓共享的局面；创新行政执法方式，加强行政指导，得到了上级领导的充分肯定。本文以该大队改革实践模式为蓝本，从构建服务型政府（公安机关）的视角，提出道路交通安全管理服务可持续全面发展的理论模式。 
     一、创新理念 
    理念具有理想性、永恒性和精神性的特征，它是推动法治进步的隐性的但非常巨大的动力，它对人的心理、信念产生根本的影响，它引领规范并制约着的人类社会的发展模态、轨迹和成效。科学的理念是科学发展的基础，实现道路交通安全管理服务的可持续全面发展，必须有符合科学发展体现人类社会文明的理念作指导。科学发展观是全党全国各族人民建设中国特色社会主义构建和谐社会的指导思想，社会主义法治理念是社会主义国家法治建设的指导思想。所以，公安机关要构建服务型政府，建设法治型机关，必须从传统的管理型向现代的服务型转向；必须从传统的人治转向现代的法治转向；必须从传统的官本位向现代的责任本位转向。 
    （一）从传统的管理型向现代服务型转向。计划经济时代，权力的高度集中，政府与百姓是管理关系，百姓只是政府管理的对象而已，政府在实施管理过程中，百姓只有服从，很少注意百姓的感受，也很少听取百姓的意见，自然也就难以满足百姓的实际利益（需要），一切以方便政府管理为出发点。而道路交通活动最大参与者是百姓，最大需求者是百姓，最大的受益者或受害者也是百姓。显然，只有把广大的百姓作为道路交通活动的主体，作为政府的服务主体，即以人民的满意为标准，以人民的需求为出发点，以人民群众的期盼为落角点，全力地维护百姓的利益，消除事故的隐患，减少事故的发生所造成人员财产损失，才能真正有效地实现道路交通管理服务可持续全面发展。 
    （二）从传统的人治转向现代法治转向。计划经济时代，权力的高度集中，一切依靠权力来配置，权力背后是靠个人来掌握控治。个人之治与法治之治的最大区别是人治是非理性之治而法治是理性之治。传统人治的理念，把领导的讲话当成法律，一切以领导的说话为标准，领导意思变了“法律”也跟着变了，领导人更换了“法律”也更换了。领导人的讲话是法律，按照领导人的讲话办事当然就是依法办事，不按照领导人的讲话办事就是不依法办事，正如有位相声演员所言“说你行你就行，说你不行，行也不行，不行也行。”显然，这种状态与和谐社会相悖。构建法治型服务型公安机关必须以法律为行为的准则，领导人说话要符合法律，领导人办事要符合法律，领导决策要符合法律，只有严格依照法律敬畏法律，在法律赋予的权力范围内决策行动，服务百姓才有保障。否则，领导人不依法说话、办事、决策，随着自己的性子来，百姓权利、百姓的自由不可能得到保障。即使是为百姓谋福利也要符合法律，如果说为了百姓谋利益，可以撇开法律，可以不要法律，那么，就很可能会出现以为了百姓利益这个名谋领导人一已之利这个实。依法办事，还要注意公正文明地执行法律，讲究执法效果与社会效果的统一。法律的背后是人民，权力来源于法律的实质是权力来源于人民，因为法律是人民制定的，所以，公安机关及其人民警察在执行法律时要注意法律效果，同时也要接受人民的评价。 
   （三）必须从传统的官本位向现代责任本位转向。计划经济时代，基于政府是人民的政府，政府不会犯错误的观念，政府权力的运行基本上是脱离了现代法治意义上的责任的约束。换句话说政府官员是人民的父母官，百姓是儿子，父母打儿子是天经地仪的，儿子不能反对只能无条件的接受，否则，儿子告父母是犯上作乱。从这个意义出发，政府部门看中的是手中的权力，正如有学者所言：一些政府部门及其工作人员，往往更多的是从‘官本位’的角度来看待手中的权力，来对待群众，不同程度地存在重权力轻责任，重管理轻服务的现象。权力一旦与责任脱离，它就象脱了僵绳的野马横冲直撞，以权谋私，权钱交易就自然而然的事情，执法态度粗暴，不作为或乱作为，办人情案关系案算是很正常的。构建和谐社会，建设服务型政府就是要求权力必须受到约束，从法治视角来看，有权必有责，用权受监督，正如有学者所言：每一份权力都连带着一份沉甸甸的责任。政府提供公共服务是需要权力，但是，这个权力是为人民服务的，是法定的，是人民的权利，是政府的责任，是义务，不行使权力就是失职。政府部门及其工作人员因不作为，乱作为或不当作为而造成的不良后果，都要给人民一个说法，都要严肃追究有关人员的责任，即便是政府出于好意，而造成行政决策失误、行政过错、行政无效也同样要追究责任。 
     综上所述，实现这三个转向是道路交通安全管理可持续全面发展的思想基础，智力保障，理论基石。顺昌县公安局交警大队正是充分意识到这一点，他们在南平市公安局、顺昌县县委县政府、顺昌县公安局的领导下，采取各种措施，运用各种办法组织开展“大讨论”、“大练兵”、“大接访”和社会主义法治理念教育、“规范执法行为，促进执法公正”专项整改等一系列重大活动，对固束在民警头脑中的传统的与时代不符的观念、习惯、观点及构建在此基础上的工作制度方式方法，进行反思、批判，使民警的思想统一到党的十七大报告上来，统一到中央政法委开展的社会主义法治理念上来，统一到建设服务型法治型政府上来，从而为下一步角色转换理顺关系打下了理论基础。 
    二、转变角色理顺关系 
     有了科学的先进的理念还必须具有在科学的先进的理念指导下的科学的先进的符合时代发展的体制机制方法做保障。众所周知，上世纪，人财物的流动相对平稳，且交通警察管理手段多样而又严历，在这种状态下，管理起来容易方便。随着改革开放深入，市场经济进一步确立，人财物的大量流动，管理方式又从直接管理向宏观控制、从直接用行政手段向依照法律、从直接管控向提供优质服务的转向。特别是等级公路和现代交通工具的大量猛增，道路交通安全问题被突显，事故频发，据有关部门统计，中国因交通事故死亡居全世界各国之首，全世界平均万辆车死亡人数明显高于世界平均水平，仅2007年统计，因交通事故死亡8万余人，居全世界各国之首。勿庸置疑，传统的道路交通安全管理靠交警一家来承担，或者说由交通警察单打独奏是不适应形势发展的需要，随着构建社会主义和谐社会的提出，党和政府对道路交通安全工作提出了更高的要求，人民对道路交通安全工作有新的期盼。要实现健康有序和谐的道路交通安全局面，就必须实现执法体制创新，就必须打破交警一家独揽全能全会的格局，按照党的十七大报告提出的“要着力转变职能，理顺关系，优化结构，提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅，监督有力的行政管理体制。”从公共行政理论上讲，现代政府是有限政府，公安交通管理部门也必须学会按照市场经济发展要求转变角色，理顺关系。  
    （一）理顺政府的关系。道路交通管理涉及到方方面面：宏观上道路交通安全整体规划、道路交通安全管理工作与当地经济建设和社会发展关系、省县乡村道路的硬化和格局部署、全社会公民道路交通安全意识的提高、各部门参与交通管理协作配合、道路交通安全突发事件的应急处置等；从微观上讲有个案的处置、事故隐患的排查、车辆行人的管理培训、重点部位或地段的管控等，这些工作都需要相关部门的协作配合，甚至需要他们直接领导、组织、协调、参与。很显然，这些工作靠交警一家包打天下是不会成功的，《中华人民共和国道路交通安全法》第四条也明确提出：各级人民政府应当保障道路交通安全管理工作与经济建设和社会发展相适应。县级以上地方各级人民政府应当适应道路交通发展的需要，依据道路交通安全法律、法规和国家有关政策，制定道路交通安全管理规划，并组织实施。特别是公民的道路交通安全意识高低直接关系到道路交通安全管理工作能否可持续发展，他们的意识的提高更离不开当地政府，所以，《中华人民共和国道路交通安全法》第六条明确各级人民政府应当经常进行道路交通安全教育，提高公民的道路交通安全意识。 
      （二）理顺外部关系。受管理论的影响，人们一谈起道路交通就认为是交警的事权，而我们的交警及相关领导也这么认同并认为这项权力不能被别人拿走，大权不能傍落，由是，以管理者的角色自居，其结果是一管就死，一放就乱，事故不断，违法不断。实现道路交通安全管理服务可持续全面发展，必须构建在公安交通管理部门与其他部门良性互动，全社会都参与交通安全活动，各司其责，紧密配合，齐抓共管共享上。首先，道路交通工作基础是路，路的好坏影响到交通安全，必须理顺与相关部门的关系，《中华人民共和国道路交通安全法》第五条第二款规定县级以上各级人民政府交通、建设管理部门依据各自职责，负责有关的道路交通工作。其次是人，人是道路交通的参与者，要确保不违法不发生事故，就必须加大道路交通安全意识的宣传发动工作，《中华人民共和国道路交通安全法》第六条明确规定了机关、部队、企业事业单位、社会团体以及其他组织，应当对本单位的人员进行道路交通安全教育。教育行政部门、学校应当将道路交通安全教育纳入法制教育的内容。新闻、出版、广播、电视等有关单位，有进行道路交通安全教育的义务。再次，要实现道路交通安全管理服务的可持续全面发展更关键的要加强科技的投入，《中华人民共和国道路交通安全法》第七条明确规定了对道路交通安全管理工作，应当加强科学研究，推广、使用先进的管理方法、技术、设备。 
       （三）理顺派出所关系。中国的国情决定了没有农村道路交通的安全，就没有全国的道路交通安全，从这个意义上讲，基层公安机关全力推进农村道路交通安全就是抓住了交通安全的“三基”建设的根基。显然，推进道路交通安全管理服务可持续全面发展就应该做强做大派出所，借助派出所的平台将农村道路交通安全纳入管理服务范畴。应该来说，一些地方领导也注意到这个问题并进行了积极有效的实践探索，如：南平市公安局在全市公安机关推行农村派出所参与农村道路交通安全管理改革，并取得了一定的成效。顺昌县公安局交警大队按照市局的要求，大胆开展农村派出所参与交通执法工作的实践。从上述各地实践中所获得的经验来看，农村派出所参与交通执法是解决交警一家独揽、警力不足、管控服务不力的有效办法。近年来，公安部也先后出台了派出所参与交通执法的文件，明确派出所参与执法的事项、权限。 
    （四）理顺与局法制部门的关系。大量的执法行为发生在基层，而传统的执法监督主要是由局法制部门通过案件审核的方式，实践证明这种方式不能从根本上解决执法中存在的问题。要实现交通执法能力的增强，执法质量提高，执法水平的提升，必须调整局法制部门的职能，发挥交警部门法制（笔者称为警种法制）的作用，正如，孟建柱部长在公安部机关法制工作会议上讲话时指示的：本部门、本警种的执法现状和业务需求，业务部门最熟悉，最有发言权。因此，当务之急要加强警种法制建设，理顺部门（警种）法制与法制部门关系，“各部门、各警种要与法制部门密切配合，通力协作，更加注重统筹协调，更加注重优势互补”，从而实现警种法制与法制部门的良性互动。 
      道路交通安全涉及到方方面面，只有实现多层面全方位的管理服务模式，摆脱交警单打独揽的格局，才能实现交通安全管理服务可持续全面发展。顺昌县公安局交警大队依照法律的规定，积极与当地各级政府及政府相关部门汇报协调，就如何开展道路交通安全工作进行研究，通过签定合同形式明确政府、学校、企业事业单位各方职责。通过公安执法体制改革，明确公安局、交警、派出所三家执法职责，同时，以顺昌县公安局执法监督体制改革为契机，理顺了与县局法制部门的关系，加强了本警种执法制度建设，加强对审批许可事项、违法行为处理和事故处理的监督、检查、指导、服务，实现了公安资源共享，提升的执法能力，强化了对道路交通点线面的有效管理服务，为发展农村道路交通安全管理服务打下坚实可靠的基础。 
     三、实现执法方式的柔性转向 
    道路交通安全管理服务可持发展除了理念创新，角色转换外，要注意手段或方法创新。人类社会文明不断推进，公民意识不断增强，政府与百姓的关系也不断出现新的样态，从人治向法治转向，从管理向服务转向，随之，执法手段与方法也越来越人性化，所以，公安交通管理服务（执法）不能再一味地强调打打打、关关关、罚罚罚，要向文明公正执法转向。 
    （一）要加强教育加强行政指导。道路交通安全管理工作主要是行政管理，所依据的法律主要也是行政法律，虽然涉及到刑事犯罪问题，但是，也是过失犯罪，从这个意义上讲，公安交通执法不应该单纯强调高压、严打。从中国国情来看，农村道路交通问题比较多，基层干部和农村村民素质较低，更应该加强对基层农村干部、村民、学生教育培训的力度，引导他们正确参与到道路交通安全活动中。 
     （二）要变被动执法向主动上门服务转向。传统公安交通执法是发生违法或发生事故才接警处警进入执法程序，民警大量的是停滞或座等在机关办公厅里，处在一种被动状态，只能忙于应对。要实现公安交通管理服务可持续全面发展，必须变被动为主动，在警务方式上强调主动出击，加大路面警察力量，保障人民群众有险有警能及时见警，在警务工作重心上，要加强事前防范，把矛盾化解在基层，化解在前期，加强事故隐患的调查了解，加强重点地段的排查。 
    （三）要从单纯地强调人海战术转向执法规范化制度化信息化。传统的交通执法靠领导批示，领导交办才去办，出了事故全警出动24小时加班加点，造成人员伤亡惊动上级就来个全部封杀。这种执法模式带来的后果就是交通执法缺乏稳定性可预见性，导致人民群众不满意，当事人不满意，另一方面执法成本高，搞人海战术，民警疲于应付。要实现道路交通管理服务的可持续发展，必须创新执法模式，加大科技投入，规范执法行为，加强制度建设，形成道路交通管理服务长效机制，实现交通执法规范化制度化信息化。 
     （四）要完善警种执法办案便民机制。一是审批办证要便民。要按照国家规定，统一办证机制，强化窗口服务效能，坚决纠正百姓办事要托关系找熟人送特产，要把每个来办证的百姓当成自己的亲人，每一个程序每一个环节每一个手续都方便百姓，让百姓一到办证大厅就感觉到政府切实为人民服务，的的确确是人民的政府。二是违法行为处理要公正。交通违法行为的处理是否公正影响交通执法的效果也影响交警的形象。警察纠正查处违法行为要讲究公正。这就要求警察纠正违法先敬礼，严格按照程序执法，只有程序公正，才能让百姓相信警察执法公正，同时，要求警察处理违法行为要正确适用法律，做到实体公正，只有二方面公正，才能做到执法的法律效果与社会效果的统一。三是事故处理要透明。一些信访案件表明事故处理不公开不透明是导致百姓不断上访告状的主要原因。构建和谐社会，建设服务型法治型政府，必须大力推进事故处理公开程序，事故的受理、事故的调查、事故责任的认定、事故的处置都严格按照法定程序办理，该告知的告知，该吸收人民群众参与调查的的吸收人民群众参与调查，让阳光照亮事故处理的每个环节。 
     近年来，顺昌县公安局交警大队采取了一系列的改革措施，将传统的以管理为主，以拘留罚款为主，转向以服务、教育、劝说、指导为主，主动深入学校厂矿企业加强指导，积极与有关部门开展协作，对重点驾驶员加强劝导，重点部门重点路段安装了电子监控，加大科技投入，出台了《顺昌县公安局交警大队进一步加强执法办案制度建设的若干意见》等文件，实现民警执法办案规范化制度化信息化。几年来，虽然，行政和刑事拘留人员逐年下降，罚款数量明显减少，但是，交通事故得到有效遏制并逐年减少，特别是重特大事故大幅度下降，办证窗口更加明亮，纠正违法行为更加规范、事故处理更加透明，服务更加到位。今年，大队分别被福建省公安厅交警总队、南平市公安局评为执法示范单位，得到上级领导的肯定，也得到了人大代表政协委员及广大人民群众的好评。